烟台市人民政府
关于深化市级预算管理改革的意见
烟政发〔2019〕9号
各县市区人民政府（管委），市政府各部门，有关单位：
为深入推进财税体制改革，加快建立全面完整、规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，进一步提高财政资金使用效益，根据《山东省人民政府关于深化省级预算管理改革的意见》（鲁政发〔2019〕1号），结合我市实际，提出如下意见。
一、总体要求
（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，坚决落实习近平总书记视察山东、视察烟台重要讲话精神，按照建立现代财政制度要求，坚持问题导向，创新制度供给，完善预算管理机制，明确预算管理权责，健全预算管理体系，加大专项资金清理整合力度，优化预算编制执行监督流程，加快构建权责清晰、协同高效、运行规范的预算管理新格局，为建设制造业强市、海洋经济大市、宜业宜居宜游城市和现代化国际滨海城市提供有力保障。
（二）基本原则。
——总体设计，明确职责。构建完善预算编制、执行、监督“全链条”管理机制，强化宏观调控和管理，更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用。大力推进预算管理领域“放管服”改革，强化部门预算管理主体职责，凝聚工作合力，提高行政管理效能和体制运行效率。
——强化统筹，协同推进。从财政收支两端全面强化预算统筹，实行“全口径、一体化”预算编制，加大专项资金清理整合力度，设立综合性专项资金，增强政府综合财力运筹能力。围绕中心，服务大局，增强改革的系统性、整体性和协同性，充分发挥各级政府和各相关部门的作用，保障改革顺利实施。
——公开透明，提升效益。将公开透明贯穿预算改革和管理全过程，发挥预算公开的监督和约束作用。加快构建“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理体系。健全完善预算公开、审计、问责等监管措施，倒逼预算管理更加规范高效，不断提升财政资金使用效益。
——优化结构，保障重点。围绕市委市政府重大决策部署，优化资金配置，调整支出结构，创新扶持方式，充分发挥财政杠杆作用，引导更多资金投向新旧动能转换和高质量发展，投向重点民生项目和经济社会发展的薄弱环节。
二、主要措施
（一）推进预算管理“放管服”改革，打造高效智慧财政。
1.理顺部门预算管理权责。按照“放管服”改革要求，财政部门将减少对预算编制微观事项的介入，赋予市业务主管部门更多的管理权限，更好地发挥部门在预算编制、执行中的主体地位和责任。市财政部门负责预算编制、支出政策审核、预算绩效管理，牵头制定综合性资金管理制度和专项资金管理办法，负责财政总量平衡和宏观管理，原则上不参与专项资金的项目申报、审批、验收等具体事务。市业务主管部门全面负责本部门预算编制和具体执行，负责具体项目的立项和经费安排等，制定专项资金分配使用方案，对资金的支出进度、使用绩效以及安全性、规范性负责。
2.规范部门预算管理流程。市业务主管部门统筹负责本部门的预算编制、执行、决算及绩效管理等各项预算管理工作，对于所属单位上报的年度预算和中期财政规划，市业务主管部门要根据市政府的重点工作计划安排、市财政部门的编报要求、本部门的事业发展计划、近三年的预算安排及执行情况等，进行综合平衡和把关审核，并统一编入本部门预算和部门中期财政规划，汇总报送市财政部门。市财政部门批复市级预算、追加市级预算指标将全部批复和下达到市业务主管部门，市业务主管部门负责落实到具体单位。在预算执行过程中，需要调整单位收支预算，或者需要申请批复下达年初预留项目时，由市业务主管部门统一汇总提出意见，按规定程序报批。
3.增强县市区资金使用自主权。市业务主管部门要按照“应放尽放”的原则，主要采取因素法或县市区整体立项的方式切块分配下达县市区资金，增强资金使用的便捷性和有效性；推进专项转移支付清理整合，逐步提高转移支付提前下达比例，增强县市区预算编制的完整性。各县市区要结合当地实际，在规定权限内自主安排使用资金，并对项目安排和资金使用的真实性、合规性及有效性负责。市级确需保留审批权的项目，市业务主管部门应从严控制、制定清单，并严格按相关管理办法配比资金，报分管市领导同意后实施。
4.促进财政信息整合和数据共享。进一步推进财政大数据建设，加强财政全业务综合分析应用，为财政预算管理、改革发展和政策创新提供有力支持。加强数据横向整合，将市级部门预算编制、预算执行、国库管理、绩效管理、政府采购等信息系统整合到一个信息平台上，通过数据共享建立流转快捷、责任到位、运转高效的管理机制，全面提高财政管理和服务水平。强化数据纵向管理，系统展现全市财政预算收入总体情况，并从征收机关、区划、行业、重点企业等角度分析收支执行情况，真正实现财政信息化建设由支撑日常业务向支撑业务与分析决策并重的转变。
（二）提升预算编制科学精准水平，增强统筹调控能力。
5.实行“全口径”预算管理。建立一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算定位清晰、分工明确、有机衔接、相互补充的政府预算体系，提高全口径预算的编报质量和约束力；将政府性基金预算结转资金超过当年收入30%的部分调入一般公共预算统筹使用，将国有资本经营预算调入一般公共预算的比例提高到28%，2020年达到30%；将政府性债务收支纳入预算管理，做到“四本预算”与政府债务预算（计划）一体编报、同步审核。
6.统筹资金“一体化”编制预算。改变按资金渠道分类核定预算、确定用途的管理模式，将市级各类预算资金（含有专项用途的非税收入），连同上级一般性转移支付资金、专项转移支付资金以及清理盘活的存量资金等，全部纳入支出预算“盘子”，统筹研究预算安排意见，从源头上优化财政资源配置。市业务主管部门要将包括经费拨款、专项收入、行政事业性收费、政府性基金、国有资产有偿使用收入、事业收入、经营收入、结转和结余资金、上级补助资金在内的各项收入和资金，全部编报列入部门预算，统筹安排支出，提高部门预算编制的完整性。
7.规范项目支出预算评审行为。进一步规范项目预算评审，将评审工作实质性嵌入部门预算管理流程，更好发挥预算评审对预算管理的重要支撑作用。市直部门按照“先评审后入库”的原则，对部门本级及所属单位申报的项目进行部门评审，评审通过的项目作为预算备选项目进入部门项目库。财政部门按照“先预算评审后安排预算”的原则，对拟纳入预算安排的项目进行财政评审，根据评审结果确定是否安排及具体额度。部门预算“二上”时，部门项目库的项目预算评审覆盖率应达到50%以上；对于需要财政部门评审的项目，部门预算批复前的评审覆盖率应达到50%以上。
8.进一步加强项目库管理。实行“全天候”开放式项目库管理，业务主管部门根据部门职责，提前谋划、统筹编制本部门中期规划和年度预算草案，将新增项目及时录入项目库，确保预算申请与中央、省和市委市政府重大决策部署相衔接。做实项目库，市业务主管部门提前做好项目申报、评估论证、工程招标、分年度资金需求测算、绩效目标设定等基础性工作，已确定的项目及时入库管理。发挥项目库对预算的约束和支撑作用，凡是未设定绩效目标的投资类和发展类项目、未经部门评审或财政评审的项目一律不得纳入项目库；凡是未纳入项目库的项目，一律不予安排预算；项目库中的项目要按轻重缓急排序，实现定期更新和滚动管理。
9.稳步推进零基预算改革。为提高预算安排的科学性和精准性，改变“先有资金、后定项目”以及“基数+增长”的预算编制方式，以细化预算和项目库建设为基础，对财政专项资金全面实行零基预算管理。市业务主管部门按要求逐项编制专项资金预算，确保市委市政府确定的重大改革、重要政策和重点项目不留“硬缺口”。市财政部门按照政策要求，对部门提报的支出预算进行全面审核，综合考虑支出政策、资金需求、财力可能等因素，科学合理地提出年度预算安排建议，按程序报送市人大审议批准。
10.健全完善预算标准体系。市财政部门加快构建内容完整、结构优化、定额科学、程序规范、修订及时的公用经费定额标准、通用项目分类支出定额标准和资产配置标准，将部门通过项目安排的维持日常运转和基本履职需要的支出转列为公用经费，切实发挥支出标准在预算编制和管理中的基础支撑作用。市业务主管部门按照资金管理权限，制定部门项目支出定额标准，严格按标准编制预算、配置资产。合理确定民生支出保障标准，使民生改善与经济发展相协调、民生支出与财力状况相匹配。进一步夯实财政供养人员实名制管理，完善组织、机构编制、人力资源社会保障、财政部门人员信息共管共享机制，提高预算管理信息化水平。
（三）加大专项资金清理整合力度，优化财政资源配置。
11.规范专项资金设置管理。明确专项资金设立依据，市级专项资金应根据全市经济社会发展需要、市以下财政事权和支出责任划分以及市委市政府决策部署和特定政策调控要求统一设置。规范专项资金设立程序，部门新设专项资金要同步提出包括政策依据、测算标准、绩效目标、支出计划等评估报告，并报市政府常务会议批准。建立专项资金定期评估和退出机制，具有阶段性目标的专项资金执行期限一般不超过5年，试点类项目不超过3年。市财政部门和业务主管部门要分别编制专项资金目录清单和资金使用总体规划，纳入预算草案一并报批。
12.推进上级和市级专项资金统筹使用。统筹中央、省专项资金和市级专项资金使用，对上级切块下达的资金，在符合上级规定前提下，与市级同领域专项资金相结合，一并研究预算安排和资金使用，形成资金合力；对上级按项目法分配的资金，要择优遴选上报市委市政府确定实施的重点项目，避免资金和项目两头安排。
13.实施“大专项+任务清单”管理模式。结合实施党政机构改革，进一步加大专项资金归并整合力度，科学反映财政支出安排情况。根据工作职责和目标任务，每个业务主管部门原则上一个部门只能管理一个专项。业务主管部门负责研究制定专项资金任务清单，明确专项资金的支出方向，报分管市领导同意后，与资金同步下达。加强对县市区和用款单位的指导培训，允许县市区在完成任务清单中的约束性任务后，将剩余资金在专项内统筹使用。
14.改变财政对市场主体的支持方式。改变过去财政对企业等市场主体的直接补助方式，相关支持主要通过税费政策优惠、政府引导基金、以奖代补等市场化普惠性方式实现，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用。综合运用财政政策工具，发挥财政资金杠杆作用，有效激发市场主体与社会力量的创业创新活力，支持产业转型升级。
15.完善资金分配决策程序。对采取因素法分配的资金，市业务主管部门要依据资金管理办法，科学遴选确定分配因素和权重，研究制定资金分配方案。对采取项目法分配的资金，市业务主管部门要认真组织项目申报、评审、公示等，主要采取竞争择优、以奖代补等方式遴选项目，确保项目安排合理合法。项目安排及资金分配方案，须按照“三重一大”要求，由市业务主管部门党组（委）会议集体研究，在规定时限内以正式文件报送市财政部门。市财政部门进行合规性审核后拨付资金。大额资金分配和重要项目安排，应报市业务主管部门分管市领导同意。
（四）强化部门预算执行主体责任，加快财政支出进度。
16.压实预算执行责任。强化部门的预算执行主体责任，各部门要在编制预算的同时编报预算执行计划，明确预算执行的时间节点和工作措施。由各部门提报项目资金分配计划后方可执行的专项资金，各部门要积极争取按“下评一年”的办法提前组织项目申报、确定具体项目。除据实结算、配套中央和省项目等特殊项目外，属于部门预算范围内的项目，在市人大批准后20日内批复到各部门；属于安排县市区的一般性转移支付和专项转移支付的项目，分别在市人大批准后30日和60日内正式下达县市区。对据实结算等特殊项目的转移支付，可分期下达预算，或先预付后结算。市本级配套中央、省的项目，按上级财政下达项目时限要求提报分配计划；上级财政下达的专项转移支付，除有明确时限要求的，各部门应当在接到预算文件15日内，向市财政部门提报项目资金分配计划，需要市县上报项目计划的，应在30个工作日内提报。市财政部门对部门上报的专项资金分配计划进行审核，经审核没有异议的，应在15日内下达预算指标。
17.实行预算执行动态监控。市财政部门健全预算执行动态监控机制，实行预警核实处置和支出预警反馈，定期通报各部门预算支出进度和专项资金分配进度。建立预算执行进度与预算安排挂钩机制，对支出进度慢、存量资金规模大的部门，相应压减下年度预算。市级财力安排的支出，原则上应于当年6月30日前分配下达完毕，超过6月30日仍未批复下达到具体预算单位和项目的，由财政部门提出调整方案，报经市政府同意后统筹用于当年急需项目。
18.提高财政资金支付效率。深化国库集中支付改革，优化支付业务流程，完善支付运行机制，除城建重点项目等特殊项目资金外，市级预算单位资金全部实行授权支付。坚持“安全、稳妥、高效”的原则，深入推进支付电子化改革，建立“支付一个口子，核算一张凭证，管理一个平台”的支付新机制，实现市级国库支付全业务电子化管理。
19.加大清理盘活存量资金力度。对于基本支出结转资金按照“没有例外”的原则全部收回财政总预算统筹使用；对于已经完成的项目，结转2年以上的转移支付项目、当年或以前年度安排的市级预算项目结余结转资金（含预算外资金，不含尚未完成支付的政府采购项目资金），按照“没有例外”的原则全部收回财政总预算统筹使用。对于预算执行过程中收到的中央、省安排的，没有指定具体用途的切块资金、专项补助资金，用于市直部门单位运转的补助资金，按照财政体制规定的返还类资金，以及与市级年初预算项目重叠或相近的专项补助资金，除用于置换市级年初预算项目外，全部用于补充市级财力，不再另行安排确定新项目。县市区收到上级专项资金，尚未分配且结转两年以上的，应交回上级财政统筹使用；未满两年的，可在不改变资金类级用途的基础上，按程序调整用于同一类级科目下的其他项目；已分配到县级部门并结转两年以上的预算资金，由县级财政收回统筹使用。
20.深化政府采购管理改革。加大政府采购“放管服”改革力度，简化审核事项，优化采购流程，发挥信息化便捷优势，打造“一次办结、零跑腿”服务体系。减少程序性监管，取消政府采购计划审核，探索政府采购预算调整电子化办理，实现从采购预算到采购活动的“直通车”。全面实施“预采购”机制，推行合同续签、统采分签等简易采购模式，积极推行“互联网+政府采购”的网上商城模式，提升政府采购效率和用户满意度。加快政府采购预算执行，政府采购预算应当在当年11月底前执行并签订政府采购合同；属于追加预算的，应当在追加预算后3个月内执行并签订政府采购合同；未执行完毕的，市业务主管部门应当向市财政部门报送书面情况。政府采购预算无特殊原因未执行的，由市财政部门收回。
21.硬化预算执行约束。严格执行市人大批准的预算，未经法定程序不得调整。严禁超预算或无预算安排支出，应列未列年度预算以及年度执行中新出台的支出事项，原则上列入以后年度预算安排；确需当年安排的，优先通过本部门主管专项资金统筹调剂解决。严格控制不同预算科目、预算级次或项目间的预算资金调剂，确需调剂使用的，按照市财政部门的规定及市人大常委会《关于加强市本级部门预算审查监督的若干规定》（烟人发201745）办理。属于预算法规定调整事项的，市财政部门要及时编制预算调整方案，经市政府同意后，按程序报市人大常委会审查批准。市业务主管部门不得将安排本部门的市级支出再次转拨县市区，也不得在财政体制以外，从县市区抽调资金。
22.加强预备费管理。市级预备费由市财政部门负责管理，动支权限在市政府，执行中按照“一支笔”原则进行动用审批，其中，动用预备费数额在100万元以内的，由市长审批；100万元以上的，由市政府常务会议研究决定。预备费应严格按规定用于当年预算执行中的自然灾害等突发事件处理增加的支出及其他难以预见的开支。严格控制预备费动用频率，对各部门的支出预算追加申请，市财政部门进行审查核实提出初步意见后于每年的7月和12月，分两次集中提交市政府研究审批。对市委市政府交办的紧急事项，可由财政部门先行审核并提交市政府批准后办理拨款。
（五）健全完善预算监督管理机制，提高资金使用绩效。
23.全面实施预算绩效管理。认真贯彻落实《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）、《中共山东省委山东省人民政府关于全面推进预算绩效管理的实施意见》（鲁发〔2019〕2号），将绩效理念和方法深度融入“全口径”预算管理全过程，加快构建事前事中事后绩效管理闭环系统。建立重大政策和项目事前绩效评估机制，评估结果作为市业务主管部门申请预算的必备条件。硬化预算绩效目标约束，绩效目标与预算同步批复和下达。市业务主管部门要对预算执行情况以及政策、项目实施效果全面开展绩效自评，加大市财政部门重点绩效评价力度。强化预算绩效结果应用，将其纳入干部政绩考核体系，对绩效结果达不到优良等次的，原则上按不低于10%压减预算规模，必要时应及时调整支出政策。
24.深入推进财政信息公开。坚持以公开为常态、不公开为例外，健全完善财政信息公开机制。除涉密部门和涉密信息外，政府所有收入和支出，所有使用财政资金的部门预决算等信息，都要向社会公开，自觉接受社会监督。加大专项资金信息公开力度，市财政部门主要公开专项资金目录、资金管理制度和重点绩效评价结果，市业务主管部门要公开专项资金任务清单和具体支出政策、项目申报指南、资金分配因素和分配结果、绩效自评报告等。畅通政府采购信息公开渠道，压实主体责任，实现政府采购需求、采购文件、采购预算、采购结果、采购合同、履约验收等信息全公开。推进绩效评价信息公开，实现项目预算绩效目标和绩效评价结果、部门整体支出绩效评价结果的公开，增强信息公开的针对性和有效性。此外，积极推进政府购买服务、政府产业投资基金、融资平台等信息公开，不断扩展延伸财政信息公开的广度和深度，全方位接受社会监督。完善财政信息公开渠道，同时在市政府网站、市财政部门网站和市业务主管部门网站设立公开专栏，实现信息集中公开，便于公众查询。
25.强化审计和监督问责。市审计部门按照“谁审批、谁使用、谁负责”的原则，对市财政部门、市业务主管部门和县市区相关部门进行审计监督，合理确定问题责任主体，并责成进行整改。统筹整合上下级审计部门监督力量，建立审计成果共享机制，避免重复检查和监督盲区，提高工作效能。市人大及其常委会按照中央、省规定，将预算审查监督重点向支出预算和政策拓展，积极推进预算联网监督，市财政部门每月要及时、完整、准确提供财政联网数据。对资金使用绩效差的市直部门和县市区，市政府将进行约谈，问题严重的收回资金、通报曝光，并予以问责。将各类审计、监督中暴露出问题较多、整改不力的部门纳入“黑名单”管理，在预算安排、调整等方面给予一定惩戒；待部门整改到位，预算管理水平明显提升后，再退出“黑名单”。
三、组织实施
（一）提高认识，强化组织领导。深化预算管理改革是我市深入推进财税体制改革的一项重要举措，对加强财政预算管理、提高财政资金的使用效率和效益等具有深远影响。各级各部门和单位要高度重视，深刻领会改革精神，加强领导，协调配合，切实抓好贯彻落实。市财政部门要加强对市直部门和各县市区预算业务的指导，进一步细化改革措施，加快改革落地见效。市业务主管部门要强化责任担当，主动作为，健全财务机构，配齐配强财务人员力量，全面加强预算执行管理和内部财务管理。各县市区要结合当地实际进一步深化县级预算管理改革，与市级改革有效衔接、良性互动，确保改革后上级分配下达的资金能够“接得住、用得好”。
（二）明确责任，强化跟踪问效。市财政部门要抓紧牵头制定完善综合性资金管理、定额支出标准、预算执行监控、预算绩效管理等制度，并会同市业务主管部门逐项制定或修订专项资金管理办法。市业务主管部门要按照新的预算管理职责定位，履行好部门预算编制、执行主体责任，结合管理需要和支出事项，制定内部财务管理规章制度和各项资金分配使用的具体办法，研究制定部门预算绩效管理实施细则和规划，做到按制度和规矩管理使用资金。要加快全市财政管理一体化信息平台建设，增强财政数据横向和纵向整合，逐步将各级财政资金分配使用纳入实时监控范围，实现全过程留痕管理。
（三）严肃纪律，强化监督考核。各级各部门和单位要切实增强政治意识和责任意识，严格遵守预算法等财经法规，依法行使行政决策权和预算管理权，自觉接受人大、纪检监察、审计等部门和社会的监督；对在各项审计和监督检查中发现的违规违纪问题，按照有关法规严肃处理。市财政部门要进一步加大对各级各部门和单位预算管理的监督考核力度，充分发挥财政监督服务财政管理和财政改革的职能作用，提高预算管理水平。市业务主管部门要积极压实内部预算管理责任，着力加强对所属单位的财务监管，加强对关键岗位和重点环节的廉政风险排查与防控，提高资金使用效益。
各县市区要根据本意见精神，结合当地实际，尽快研究制定深化预算管理改革的具体方案。市级涉农资金预算管理，按照《中共烟台市委办公室烟台市人民政府办公室〈关于加快推进市级涉农资金统筹整合的实施意见（试行）〉的通知》（烟办发〔2018〕36号）执行。
烟台市人民政府
2019年6月29日
（此件公开发布）