烟台市人民政府办公室关于印发《烟台市政府性债务管理办法》《烟台市政府债务风险评估和预警办法》的通知
烟政办发〔2016〕32号
各县市区人民政府（管委），东部新区办公室，市政府有关部门，有关单位：
《烟台市政府性债务管理办法》《烟台市政府债务风险评估和预警办法》已经市政府同意，现印发给你们，望遵照执行。
烟台市人民政府办公室
2016年12月31日
烟台市政府性债务管理办法
第一章 总 则
第一条 为进一步规范本市政府性债务管理，切实防范化解财政金融风险，促进本市经济持续健康发展，根据《中华人民共和国预算法》《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》《山东省人民政府关于贯彻国发〔2014〕43号文件加强政府性债务管理的实施意见》等法律政策规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于本市市、县级地方政府性债务的举借、使用、偿还、管理和监督。
第三条 本办法所称政府性债务包括政府债务和政府或有债务。
（一）政府债务，指地方政府负有偿还责任的债务，包括一般债务和专项债务。
1.一般债务。指项目没有收益、偿债来源主要依靠一般公共预算收入的债务。
2.专项债务。指项目有一定收益、偿债来源依靠项目收益对应的政府性基金收入或专项收入、能够实现风险内部化的债务。项目有一定收益但项目收益无法完全覆盖的，无法覆盖的部分列入一般债务，其他部分列入专项债务。
（二）政府或有债务，指政府或其部门按照法律法规规定提供担保形成的债务，以及政府可能承担一定救助责任的债务。
第四条 政府性债务管理应当遵循以下基本原则：
（一）量力而行、风险可控。政府债务规模应当与经济社会发展需要和财政承受能力相适应，对政府债务规模实行限额管理。坚决防止发生区域性和系统性风险，防范化解财政金融风险。
（二）分级负责、归口管理。政府性债务实行分级管理，市、县级人民政府是政府性债务的管理责任主体，政府主要负责人是本辖区政府性债务管理的第一责任人。财政部门是政府性债务的归口管理部门，其他相关部门根据职责分工开展工作。
（三）程序规范、强化约束。建立规范的政府举债融资机制，严格履行债务举借程序。实施政府债务预算管理，严格限定债务资金用途。健全债务风险预警、应急处置、考核问责机制。
（四）明确责任、依法偿债。坚持“谁举债、谁偿还”，落实偿债责任，明确偿债来源，按时还本付息，不得单方面改变债权债务关系，不得转嫁债务或逃废债务。市级不承担县级政府债务的偿还责任。
第五条 建立健全政府性债务管理协调机制。
（一）市、县级人民政府负责统筹协调辖区范围内的政府性债务管理工作，推进政府债务管理机制建设，审定债务举借方案，研究制定应急处置预案，组织实施债务管理考核。
（二）财政部门负责制定完善政府性债务管理制度，组织开展政府债务规模控制、预算管理、债券分配、风险预警、统计分析、信息公开等相关工作。
（三）考核部门负责将政府性债务指标纳入科学发展考核范围。
（四）发展改革部门负责政府投资计划管理和项目审批，按照相关规定严格控制债务高风险地区新开工项目。
（五）金融监管部门负责对金融机构向政府及其部门（单位）提供融资业务的行为实施监管，制止金融机构违法违规提供融资。发现违法违规融资行为，应及时报告本级人民政府和上一级金融监管部门。
（六）审计部门负责实施政府性债务的审计监督，促进完善债务管理制度，提高资金使用效益。
（七）部门（单位）负责本部门（单位）政府性债务管理工作。
第二章 债务举借
第六条 全市政府债务由省政府统一举借。市、县级政府确需举借债务由省政府代为举借，通过转贷方式安排给市、县。政府举债采取政府债券方式。
第七条 政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位举借。除财政部门外，行政机关和承担行政职能的事业单位及公益一类事业单位不得举借任何债务。
第八条 举借政府债务应当确定偿债资金来源，制定债务偿还计划。市、县级政府举借债务应充分考虑经济形势、财政承受能力、项目效益等因素。
第九条 政府债务实行余额限额管理。市、县级政府债务的余额限额，由市财政部门在省政府批准的限额内，根据各地债务风险指标、财力状况、税收占比等情况，按因素法测算，并报市政府批准确定。政府负有偿还责任的国际金融组织和外国政府贷款，纳入本级政府债务限额管理；政府负有担保责任的国际金融组织和外国政府贷款，不纳入政府债务限额管理。市、县级政府不得突破上级批准的限额举借债务。
第十条 市、县级政府举债，对没有收益的公益性事业发展确需举借一般债务的，向省政府申请代发一般债券融资；对有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，向省政府申请代发专项债券融资。
第十一条 市财政部门在省财政部门下达本市的新增政府债券限额内，提出市本级、各县市区的政府债券分配方案，报市政府批准。
第十二条 市、县级财政部门在核定的新增政府债券额度内，编制预算调整方案，经本级政府同意后报本级人大常委会批准。
第十三条 公益二、三类事业单位举借债务的，举债前由主管部门报经本级财政部门审核后，报本级政府审批。所举借债务由举债单位经营收入偿还，不得将偿债责任转嫁给财政部门。
第十四条 举债申报时需报送以下材料：
（一）项目融资可行性分析，包括项目基本情况、建设资金来源、融资方式、经营分析与预测、投资回报、风险因素等；
（二）偿债能力评估，包括偿债计划和偿债资金来源等；
（三）书面承诺所举借债务不需财政偿还。
第十五条 推广政府与社会资本合作（PPP）模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与有一定收益的公益性事业投资运营。政府对投资者或特别目的公司按约定依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。对运用政府与社会资本合作、政府购买服务等模式化解政府性债务腾出举债空间的地区，在分配债券额度时适当予以倾斜。
第十六条 除法律法规规定外，市、县级政府及其部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保，不得向金融机构或其他单位出具担保函、承诺函、安慰函等任何形式的融资支持性文件，不得以机关事业单位国有资产为其他单位或企业融资进行抵押或质押。不得以虚假的政府与社会资本合作模式和政府购买服务等方式进行变相融资。
第十七条 对于依法需要政府或其部门提供担保的，由被担保单位（举债单位）向担保单位提出申请，担保单位主管部门征求本级财政部门、法律顾问的意见后，报本级政府批准。
第三章 债务资金使用
第十八条 新增债券资金应依法用于公益性资本支出，优先用于保障公益性项目后续融资，不得用于经常性支出和国家明确禁止的项目。国际金融组织和外国政府贷款资金按照国家批准的用途以及双方签署的法律文本执行。
第十九条 对已经批准纳入预算管理存量政府债务，市、县级财政部门按程序向省财政部门申请发行地方政府置换债券进行置换，以降低利息负担，优化债务结构。置换债券资金只能用于偿还政府债务本金以及符合规定的库款归垫，原则上必须通过国库集中支付方式支付给债权人，除此以外不得用于其他任何用途。
第二十条 政府债务资金全额纳入国库，实行专账管理，专款专用。严格执行政府债务支出预算，及时足额拨付债务资金，加快支出进度，不得闲置、挤占和挪用，不得改变资金用途。
第二十一条 使用政府债务资金的项目应按照项目管理要求，严格执行基本建设和政府采购管理程序，全面落实《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国政府采购法》《基本建设财务管理规定》等相关规定。
第二十二条 市、县级政府应当强化政府债务资金使用的跟踪监督和绩效评价，提高资金使用效益。使用政府债务资金的部门和单位，应按照绩效管理的有关规定制定建设项目绩效目标，建立完善绩效管理制度，积极开展绩效评价。
第四章 债务偿还
第二十三条 按照“谁举债、谁偿还、谁担责”的原则，分类落实偿还责任。
（一）政府债务偿还。对没有收益的公益性事业发展项目举借的一般债务，主要通过一般公共预算安排支出偿还，必要时可通过调入政府性基金和国资预算资金偿还；对有一定收益的公益性事业发展项目举借的专项债务，通过项目对应的政府性基金或专项收入偿还。
（二）或有债务偿还。对于政府或有债务，举借单位和连带责任人要按协议约定认真落实偿债责任，按时还本付息，不得单方面改变原有债权债务关系，不得转嫁偿债责任和逃废债务。或有债务举借单位的主管部门、财政部门要加强对或有债务的统计分析和风险防控，敦促偿债主体及时偿还债务。
第二十四条 新增政府债券以及通过政府债券置换的存量债务到期后，可以按照国家、省的统一安排和要求，向省财政部门申请发行地方政府债券进行置换，减缓债务偿还压力，腾出更多资金用于重点项目建设。
第二十五条 政府债务偿债资金来源主要包括：
（一）一般公共预算和政府性基金预算安排的偿债资金。
（二）经批准使用的地方政府置换债券资金。
（三）未纳入预算管理的债务项目收益和债务单位事业收入、经营收入、资产出让收入等。
第二十六条 市、县级政府不得新设各种形式的偿债准备金，确需偿债的，一律编制滚动预算并分年度纳入预算安排。对已经设立的各类偿债准备金，要纳入预算管理，优先用于偿还到期政府存量债务，实行专账核算、专款专用，并制定偿债资金管理办法。
第二十七条 依法妥善处置政府或有债务。
（一）对确需依法代偿的或有债务，在安排资金代偿的基础上，依法对原债务单位及有关责任方保留追索权，并相应追究相关人员的责任。
（二）对因预算管理方式或债务管理方式变化，确需转化为政府债务的或有债务，在不突破限额的前提下，报经省政府批准后转化为政府债务。
（三）对违法违规担保的或有债务，由有关政府、债务人与债权人共同协商，重新修订合同，明确责任，依法解除担保关系。
（四）地方政府通过政府和社会资本合作等方式减少政府债务余额腾出的限额空间，应优先用于解决或有债务的代偿或转化问题。
第二十八条 地方政府债券、政府负有偿还责任的国债转贷、国际金融组织和外国政府贷款，由市、县级财政部门统一办理还本付息，各县市区财政部门应按规定时限向市财政部门上缴还本付息资金。对于不能按时足额偿还本息的县市区，市财政部门按逾期支付额和逾期天数计算罚息，年末仍未偿还的本金、利息和罚息，由市财政部门通过上下级往来或财政结算如数扣缴。
第五章 预算管理
第二十九条 政府债务收支分类纳入全口径预算管理。一般债务收支纳入一般公共预算，专项债务收支纳入政府性基金预算；政府负有偿还责任的国际金融组织和外国政府贷款，其收支纳入一般公共预算管理；政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出，按性质纳入相应政府预算管理。
第三十条 政府债务收支实行分级预算管理。市、县级政府要将债务收支纳入本级预算管理；各部门（单位）要将政府性债务收支纳入本部门（单位）预算管理。
第三十一条 年末，市、县级财政部门应当将政府债务收支编入政府财政决算草案，按照规定程序由本级政府审定后，报本级人大常委会审查批准。
第三十二条 或有债务纳入预算监管范围。或有债务确需政府或部门、单位依法承担偿债责任的，代偿资金应纳入相应预算管理。其中，政府负有担保责任的国际金融组织和外国政府贷款，政府依法承担并实际履行担保责任时，从本级政府预算安排的还贷资金，纳入一般公共预算管理。
第三十三条 经国务院批准纳入政府债务管理的存量债务分类纳入预算管理，原有债权债务关系不变，不得转嫁偿债责任。
第六章 风险防控
第三十四条 硬化预算约束，防范道德风险，县市区政府对其举借的债务负有偿还责任，市政府实行不救助原则。
第三十五条 市、县级政府应当建立政府债务风险防控机制，完善政府综合财务报告制度，全面评估风险状况，健全完善防范化解措施，有效控制政府债务风险。
第三十六条 市政府建立县市区政府债务风险评估预警机制。市财政部门根据债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标，测算政府债务综合风险指数，及时分析和评估地方政府债务风险状况，建立债务风险预警体系，根据政府债务风险评估结果实施预警。
（一）对列入风险预警名单的县市区建立约谈制度，锁定债务余额，制定本辖区债务风险化解工作方案和应急处置预案，通过控制项目规模、减少支出、处置资产、引入社会资本等方式，多渠道筹集资金消化存量债务，逐步将风险降低到可控范围内。
（二）对列入风险提示名单的县市区建立通报提示制度，严格控制新增债务规模，防止债务风险演变。
（三）对债务风险相对较低的县市区，综合考虑经济发展需要和财力可能，合理控制债务余额的规模和增长速度。
第三十七条 市、县级政府要制定债务风险应急处置预案，建立债务违约责任追究机制。政府出现偿债困难时，要通过动用存量资金、压缩一般性支出、处置可变现资产等方式，多渠道筹集资金，确保债务偿还。县市区政府确实无法偿还政府债务的，要及时报告市政府，市政府启动债务风险应急处置预案和责任追究机制，切实化解风险，并追究相关人员责任。
第七章 平台管理
第三十八条 取消融资平台公司的政府融资职能，明确政府和企业的责任，分清政府债务和企业债务，企业债务不得推给政府偿还。地方政府不得为融资平台提供任何形式的担保，不得要求财政部门为其出具任何形式的承诺函、担保函。推动有经营收益和现金流的融资平台公司市场化转型改制，通过政府和社会资本合作、政府购买服务等措施予以支持。
（一）对承担商业房地产开发等经营性项目的融资平台公司，与政府脱钩，完全推向市场，债务转化为一般企业债务。
（二）对融资平台公司因承担公益性项目举借债务，项目自身收益能够按时还本付息的，通过项目收入偿还;对供水供气、垃圾处理等可以吸引社会资本参与的公益性项目，支持通过政府与社会资本合作模式建设，其债务由项目公司按照市场化原则举借和偿还，政府不承担偿债责任。
（三）对只承担政府债务融资职能、基本依靠政府通过土地出让收入等各类政府资金支持运作的融资平台公司，市、县级政府应根据实际需要，采取资源整合、优化重组等方式促进其转型发展，确因持续发展能力和效益较差难以继续经营的，应依法进行处置。处置融资平台公司过程中，按照权责利相一致要求，妥善处理债权、债务、资产、人员等。
第三十九条 防范融资平台公司债务风险向政府转移。融资平台公司债务严格限定由自身运营收入偿还，不得新增政府债务。建立融资平台公司的偿债保障、风险防控机制，举债规模不得超过自身偿债能力。对融资平台公司在建公益性资本项目，在依法合规、规范管理的前提下，采取政府和社会资本合作模式、统筹财政资金、发行政府债券等保障在建项目续建和收尾。
第八章 监督管理
第四十条 市、县级政府及其部门应当加强政府性债务统计监控、考核评价、信息公开、考核问责等工作。
第四十一条 债务单位、主管部门和财政部门应当对信息的真实性负责。
（一）债务单位应当及时将债务举借、偿还、使用等相关信息逐笔录入政府性债务信息系统。
（二）债务单位主管部门负责审核汇总本部门政府债务和或有债务情况，并向本级财政部门报送统计报告。
（三）市、县级财政部门负责审核汇总本辖区政府债务和或有债务情况，并向本级政府和上级财政部门报送统计报告。
第四十二条 审计机关要将政府性债务的举借、管理、使用、偿还和风险管控情况纳入党政主要领导干部经济责任审计范围，审计结果作为组织人事部门对领导干部进行考核、任免、奖惩的重要依据。市财政部门对县市区的债务考核结果纳入全市科学发展综合考核体系。
第四十三条 金融机构等债权人应当加强风险识别和风险管理，不得违法违规向地方政府提供融资，不得要求地方政府违法违规提供担保，违法违规提供融资应自行承担损失。
第四十四条 市、县级政府应定期向本级人大或其常委会报告政府性债务情况，重点说明预算安排举借的债务是否合法、合理，是否有审慎的偿还计划和稳定的偿还资金来源。
第四十五条 依法定期向社会公开政府性债务举借、使用、偿还及其项目建设情况，经本级人大或其常委会批准的债务相关情况，应当在规定时限内由本级财政部门向社会公开，主动接受社会监督。
第四十六条 健全责任追究制度。对于违反《中华人民共和国预算法》及国务院规定举借债务、为他人债务提供担保、挪用债务资金或者改变债务资金用途的，责令改正。对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，依照《中华人民共和国预算法》等法律法规给予处分；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。对未经批准举借政府债务，使用和管理政府债务不当的，以及其他违反本办法规定的，按照相关法律法规以及《财政违法行为处罚处分条例》《山东省财政监督条例》等有关规定处理。
第九章 附 则
第四十七条 国家法律、法规、规章等对地方政府性债务管理另有规定的，从其规定。
第四十八条 各县市区可根据本辖区实际情况制定具体管理办法或实施细则。
第四十九条 烟台经济技术开发区管委、烟台高新技术产业开发区管委参照县级政府标准，执行本办法。
第五十条 本办法自印发之日起施行，有效期至2021年12月31日。《烟台市人民政府办公室关于印发烟台市政府债务管理暂行办法和烟台市政府债务风险指标预警监测暂行办法的通知》同时废止。
烟台市政府债务风险评估和预警办法
第一章 总 则
第一条 为加强地方政府债务管理，切实防范财政金融风险，根据有关法律政策规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 政府债务风险评估和预警对象包括市本级和县市区。
第三条 政府债务风险评估及预警工作实行分级负责，市财政部门统一组织开展全市地方政府债务风险评估和预警工作，各县市区财政部门统一组织开展本辖区政府债务风险评估及预警工作。
第四条 政府债务风险评估以债务管理系统数据、年度财政总决算报表、年度部门决算报表以及相关统计数据为基础,确保评估结果客观公正。
第二章 风险评估及预警指标
第五条 政府债务风险评估主要指标为债务率；辅助指标为新增债务率、偿债率、逾期债务率。
（一）债务率。该指标综合反映地方政府动用当期财政收入满足偿债需求的能力。具体分为一般债务率和专项债务率。
（二）新增债务率。该指标反映地方政府债务增长速度，分一般债务新增债务率和专项债务新增债务率。
（三）偿债率。该指标反映地方政府当期财政支出中用于偿还债务本金的比重,分一般债务偿债率和专项债务偿债率。
（四）逾期债务率。该指标反映地方政府债务余额中逾期债务余额的比重，分一般债务逾期率和专项债务逾期率。
第六条 根据债务率、新增债务率、偿债率和逾期债务率等分项风险指标计算政府债务综合风险指数。
第三章 评估预警及风险化解
第七条 根据政府债务风险评估结果实施预警。综合风险指数高于（含）100，或一般债务率、专项债务率两项同时高于（含）100%的县市区，列入风险预警名单。综合风险指数低于100，但高于（含）80，或一般债务率、专项债务率有一项高于（含）100% 的县市区，列入风险提示名单。
第八条 债务风险相对较高地区，应当提出切实可行的债务风险化解规划，经本级政府批准后报上级财政部门备案。
（一）被列入风险预警名单的县市区，应当优先安排预算周转金、预算稳定调节基金、预备费、外债还贷准备金以及能够统筹安排的结余资金用于偿还债务；统筹安排新增一般公共预算（包括国有资本经营预算调入一般公共预算资金）、政府性基金预算财力用于偿还债务；调整支出结构，除基本支出和必保民生支出外，其余财政资金优先用于偿还债务；处置非公益性资产用于偿还债务；采用政府与社会资本合作（PPP）等多种方式将政府债务转化为企业债务。同时，原则上不得增加政府债务余额。
（二）被列入风险提示名单的县市区，应当提出有针对性的风险防控方案。一般债务率较高的地区应当统筹一般公共预算财力，通过政府性基金预算、国有资本经营预算收入调入一般公共预算等方式加大债务偿还力度；专项债务率较高的地区应当通过统筹政府性基金预算财力、调入专项收入等方式加大专项债务偿还力度。全面关注新增债务率、偿债率、逾期债务率对政府债务风险的影响。新增债务率较高的县市区应当加大债务偿还力度，控制新增债务规模；偿债率较高的地区应当合理制定中长期偿债计划，避免债务集中偿还；逾期债务率较高的地区应当合理安排自身财力和置换债券，切实加大逾期债务偿还力度。
第九条 未列入风险预警或提示名单的县市区，应当排查风险隐患，合理控制政府债务规模和增长速度。一般债务规模增长应与经济发展水平和财政收入增长相协调；专项债务规模增长应与对应的政府性基金和专项收入增长相协调。
第十条 市、县级政府应当制定应急处置预案，出现偿债危机时按照应急处置预案启动处置程序，并及时报上级政府，确保债务风险处于可控范围内。
第十一条 债务风险评估和预警结果原则上每年开展一次。市财政部门根据风险评估及预警指标进行综合测算，并将测算结果报请市政府同意后，向各县市区公布风险预警名单和风险提示名单。根据工作需要可以针对部分或全部县市区开展多次风险评估和预警。
第四章 评估预警结果运用
第十二条 债务风险评估和预警结果要与债券资金分配额度挂钩。列入风险提示名单的县市区，市财政部门将适当减少新增政府债券分配额度；列入风险预警名单的县市区，原则上不得分配新增政府债券。确需分配新增政府债券的，报市政府统筹研究确定。
第十三条 市政府根据风险预警和风险提示名单，结合政府债务风险状况、风险防控努力程度等情况，对相关县市区政府主要负责人进行约谈，对连续3年被约谈的县市区进行全市通报。
第十四条 市、县级政府主要负责人作为第一责任人，要切实抓好本级政府债务风险防控等各项工作。对地方政府违法举债或担保的，责令改正，并按照有关规定追究相关人员责任。
第五章 附 则
第十五条 市、县级政府要加强地方政府性债务统计工作，提高债务统计质量，强化债务分析，全面掌握资产负债、还本付息、财政运行等情况，夯实数据基础，实时跟踪风险变化，防范风险演变。
第十六条 各县市区政府应参照本办法制定本辖区政府债务风险评估及预警办法，切实加强对债务风险的监管。
第十七条 国家、省对政府债务风险评估和预警指标如有调整或其他规定，按照国家、省的规定执行。纳入省、市科学发展考核范围的政府债务率指标按照省委组织部下发的考核口径和标准执行。
第十八条 烟台经济技术开发区管委、烟台高新技术产业开发区管委参照县级政府标准，执行本办法。
第十九条 本办法自印发之日起执行，有效期至2021年12月31日。
