烟台市人民政府办公室
关于进一步推进医疗联合体建设的意见
烟政办发〔2017〕20号
各县市区人民政府（管委），东部新区办公室，市政府各部门，有关单位：
开展医疗联合体（以下简称医联体）建设，是整合区域内医疗资源，促进优质医疗资源下沉，提升基层医疗服务能力，完善医疗服务体系的重要举措，是推动建立合理有序分级诊疗模式的重要内容。为贯彻落实《国务院办公厅关于推进医疗联合体建设和发展的指导意见》（国办发〔2017〕32号）、《山东省人民政府办公厅关于印发山东省医疗联合体建设推进工作方案的通知》（鲁政办发〔2017〕51号），进一步推进我市医联体建设，现提出以下意见。
一、总体要求
（一）工作目标。2017年年底前，全面启动多种形式的医联体建设，三级公立医院全部参与并发挥引领作用，医联体制度框架基本搭建完成。各县市区全面实行县域医疗共同体(简称医共体)建设，实行家庭医生签约制度，引导医联体内部初步形成较为科学的分工协作机制和较为顺畅的转诊机制。2018年，初步形成符合城市、农村医疗服务体系特点，有序推进分级诊疗、上下转诊医联体服务模式，医联体内由二、三级医院向基层医疗机构、慢性病等医疗机构转诊人数增长率达到10%以上。到2020年，全面完成医联体建设，形成较为完善的医联体政策体系；医联体建设覆盖全部二级公立医院和政府办基层医疗机构；不同级别、不同类别医疗机构间建立目标明确、权责清晰、公平有效的分工协作机制，医联体内形成服务、责任、利益、管理共同体，区域内医疗资源有效共享，基层服务能力进一步提升，有力推动形成基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗模式。
（二）基本原则。
1.政府主导，双向选择。落实政府规划、指导、协调、监管、宣传等职能，根据区域医疗资源结构布局和群众健康需求，因地制宜，统筹安排医疗机构组建医联体。指导和支持已自愿组建的医联体健康发展，尊重兼顾已形成的合作协作或对口支援关系。鼓励非公立医疗机构参与医联体建设。
2.坚持公益，创新机制。坚持政府办医主体责任不变，切实维护和保障基本医疗卫生事业的公益性。坚持医疗、医保、医药联动改革，创新机制，逐步破除行政区划、财政投入、医保支付、人事管理、薪酬制度等方面的壁垒和障碍，优化资源结构布局，逐步建立完善医疗机构间分工协作机制。
3.资源下沉，提升能力。通过技术帮扶、人才培养等手段，发挥对基层的技术辐射和带动作用。以管理为纽带，以技术、人员、流程、信息方面的业务整合为切入点，逐步向更加紧密的运作模式推进。发挥集约优势，推进区域医疗资源共享，提高医疗服务体系整体能力与绩效。
4.便民惠民，群众受益。坚持以人民健康为中心，逐步实现医疗质量同质化管理，强化基层医疗机构的居民健康“守门人”能力，推进慢性病预防、治疗、管理相结合，促进医联体建设与预防、保健相衔接，方便群众就近就医，增强群众获得感。
二、建设模式
各县市区要按照“政府主导、自愿结合，打破界限、县域统筹，横向竞争、纵向整合，共同发展、互利共赢”的工作思路，结合实际，组建多种形式的医联体，推动优质医疗资源向基层流动。
（一）医疗集团建设。在城市，以1家三级医院为牵头单位，以管理、技术、人才、信息等为切入点构建医疗集团，联合若干城市二级医院、康复医院、护理院及社区卫生服务中心，构建“1+X”医联体，纵向整合医疗资源，形成资源共享、分工协作的管理模式。
（二）医共体建设。在县域，以县级综合医院、中医院、妇保院为龙头，乡镇卫生院为枢纽，村卫生室为基础建设县乡村一体化管理的医共体，构建县乡村三级联动的县域医疗服务体系。
（三）专科联盟建设。充分发挥国家、省、市妇幼、口腔、精神、传染等临床重点专科、重点专病专科医院优质资源的作用，以专科协作为纽带，组建若干区域特色专科联盟，形成补位发展模式。筛选国家级、省级重点专科牵头建设专科联盟，9月底前确定10个重点专科，每个专科与3家医院同专业学科开展1帮3专科帮扶行动，2018年6月底前建立覆盖全市的本专业专科联盟。
（四）远程医疗建设。注重发挥“互联网+”作用，大力发展面向基层、海岛地区的远程医疗协作网，支持公立医院向基层医疗机构提供远程会诊、远程影像诊断、远程心电诊断、远程病理诊断、远程监护、远程教育、双向转诊服务。利用信息化手段促进资源纵向流动，提高优质医疗资源可及性和医疗服务整体效率。2017年年底，远程医疗服务覆盖全部县级公立医院。各县市区要全部成立面向基层医疗机构的心电诊断中心，具备条件的县市区成立影像诊断中心、检验中心、病理诊断中心。市120急救指挥中心要加强急诊平台建设，增加救护车远程诊断装备，与溶栓地图医院、胸痛中心等开展远程诊疗，提升心脑血管疾病的院前急救水平。
滨州医学院烟台附属医院、莱阳中心医院、烟台市心理康复医院和北海医院参加属地医联体建设。省级、市级公立医院除参加属地医联体外，可跨区域与若干医联体建立合作关系，组建高层次、优势互补的医联体。基层医疗机构可同时与上级综合、中医医院组建医联体，形成中西医并重的分级诊疗体系。鼓励护理院、专业康复机构、医养结合机构等加入医联体。
三、工作任务
（一）加强统筹规划。各县市区要结合区域内医疗资源结构与布局、人民群众医疗服务需求和医改任务要求，进一步明确各医疗机构功能定位，科学谋划县域医共体建设。三级医院逐步减少常见病、多发病、病情稳定的慢性病患者接诊比例。基层医疗机构和专业康复机构、护理院等为诊断明确、病情稳定的慢性病患者、康复期患者、老年病患者、晚期肿瘤患者等提供治疗、康复、护理服务。鼓励村卫生室加强公共卫生和健康管理服务，做好疾病预防控制工作。
（二）推进医联体内部资源整合。鼓励医联体内医疗机构在保持行政隶属关系和财政投入渠道不变的前提下，通过制定医联体章程或签订合作协议等方式，明确各自的责任、权利和义务，统筹人才资源、薪酬分配、设备资源等，形成优质医疗资源共享的渠道和机制，提高管理效率，实现合作共赢、协同发展。各县市区要指导医联体制定医联体章程，根据事业单位法人治理机构相关政策，探索在医联体、医院层面成立理事会、监事会等机构。
1.实现人力资源整合。具备条件的医联体，可探索医联体内人员编制或人员控制数额统筹使用、统一制定进人用人计划、统一人员招聘、统一岗位管理和按岗公开竞聘、统一薪酬待遇和考核奖惩政策等，建立能进能出、能上能下的用人机制。医联体内二级以上医疗机构要向基层医疗机构派出专业技术和管理人才，下派到县级医院及基层医疗机构的医务人员按规定纳入城市医师下乡管理，基层医疗机构的医务人员到上级医院学习工作视同进修。简化医联体内医师执业手续，由医疗机构派遣在医联体内各医疗机构执业的，不需办理执业地点变更和执业机构备案手续。
2.实现管理服务整合。充分发挥医联体牵头医院的管理优势和品牌效应，医联体内部各医疗机构实行统一的医疗护理管理制度、服务行为规范和诊疗规范，共享各成员单位的先进管理经验，提升医联体科学化、规范化、精细化管理水平。积极向基层医疗机构推广适宜技术，推进技术资源共享。探索实行医联体内部各医疗机构药品、耗材、设备等统一采购、统一配送。
3.实现信息系统整合。统筹医联体内部医疗机构业务信息系统建设，实现服务规范化、标准统一化、操作便利化和管理精细化。依托省、市、县全民健康信息平台建设，注重发挥信息化技术在分级诊疗和医联体中的支撑作用，推动医联体内医疗机构之间实现信息系统、诊疗信息的互联互通。建立医联体内部的知识共享系统，为医务人员提供临床诊疗培训和知识更新。支持医联体内部的预约诊疗、双向转诊、远程医疗、慢病管理、资金结算等协同应用与服务。
4.实现设备资源整合。医联体牵头医院或有条件的医疗机构可以建立区域性病理诊断中心、影像检查诊断中心、心电诊断中心、医学检验机构，向医联体成员单位及区域内医疗卫生机构提供集中检查检验和远程诊断服务。巩固临床检验“一单通”成效，鼓励医联体内医疗机构主动开展室间质控，增加“一单通”认可项目，拓展检查检验结果互认范围。鼓励医联体内实行集中消毒供应、组建后勤服务中心等综合服务部门，对医疗机构后勤服务实行一体化管理。
（三）提升基层服务能力。
1.加强县域医疗服务能力建设。以国家卫生计生委制定的《县医院医疗服务能力基本标准》为目标，加强县级医院临床专科建设，重点加强县域内常见病、多发病相关专业，以及急诊急救、重症医学等专病专科建设，提升县级医院医疗服务能力。通过派下去、团队带团队、科室对科室等形式，每所城市三级医院帮助县级医院每年至少开展1个新项目、2项新技术，“十三五”期间帮扶建设2—3个县级重点专科。以乡镇卫生院标准化建设为重点，使每个卫生院均达到《山东省乡镇卫生院建设和管理标准》要求。每所县级医院要帮扶乡镇培育特色专科，重点建设2—3个特色专科，培育至少3项适宜技术，形成“全科有水平，专科有特色”的整体格局。
2.扎实推进家庭医生签约服务。强化家庭医生签约服务与医联体建设、推进分级诊疗等工作的衔接统筹，通过家庭医生与居民建立稳固的契约式服务关系，促进基层首诊和分级诊疗。在医联体内加快推进家庭医生签约服务，开展基层医疗机构与二级医院及三级医院之间的“1+1”或“1+1+1”的机构组合签约模式。对签约患者提供优先接诊、优先检查、优先住院等服务，专科门诊号源、住院床位资源优先分配到家庭医生团队，增加签约服务的吸引力。对诊断明确、病情稳定、依从性好的慢性病签约患者，在家庭医生处就诊可以酌情提供不超过2个月用药量的长处方服务。基层医疗机构补充药品应优先保障签约居民慢性病治疗的常用药。
3.加强中医药特色诊疗区建设。充分发挥中医药在常见病、多发病和慢性病防治中的作用，积极开展中医药特色诊疗区建设，提升基层医疗机构中医药服务能力和医疗康复能力，到2017年年底，提供中医药服务的社区卫生服务中心、乡镇卫生院、社区卫生服务站、村卫生室占同类机构之比分别达到100%、100%、85%、70%，基层医疗机构中医诊疗量占同类机构诊疗总量的比例≥30%。
4.加强基层人才队伍建设。进一步加强以全科医生为重点的基层卫生人才队伍建设，通过基层在岗医师转岗培训、全科医生定向培养、提升基层在岗医师学历层次等多种形式培养全科医生，“十三五”末实现城乡每万名居民有2—3名合格的全科医生。探索县管乡用、县乡村一体化的基层卫生人才管理模式，稳定基层卫生队伍。
5.规范双向转诊机制。县级卫生计生部门负责制定二级及以下医疗机构的病种分级诊疗范围，确定县级医院下转目录，重点畅通慢性期、恢复期患者向下转诊渠道。医联体内部要签订双向转诊协议书，明确责任部门和责任人，建立双向转诊绿色通道，对预约转诊病人实行“三优先”（优先安排门诊、优先安排检查，优先安排住院），本着急慢分治、治疗连续、科学有序、安全便捷的原则，引导患者自觉自愿配合，实行畅通的双向转诊。加强医疗卫生与养老服务相结合，为患者提供一体化、便利化的疾病诊疗—康复—长期护理连续性服务。超出基层医疗机构诊疗科目和诊治能力的患者，原则上就近选择医联体内二级以上医院；对常见病、多发病、诊断明确、病情稳定患者和术后康复期患者应转诊至基层医疗机构。急危重症患者、法定传染病患者、精神疾病患者按原就诊规定执行。
四、保障措施
（一）落实政府办医主体责任。各级政府要落实办医主体责任，加大投资力度，加快补齐医联体发展短板，提高区域内疑难重病诊疗能力、县级医院综合能力及远程医疗协作水平，推动医联体更好在基层发挥作用。落实公立医院投入政策，建立财政补助资金与绩效评价结果挂钩机制。医联体内各医疗机构产权归属保持不变，继续按照原渠道足额拨付财政补助经费。
（二）完善医保支付政策。发挥医保对医疗服务供需双方的引导作用，合理拉开基层医疗机构、县级医院和城市大医院间报销水平差距，增强在基层看病就医的吸引力，引导参保患者有序就诊。医联体内符合规定的双向转诊病人，统筹区域内可按院内转科政策简化医保转诊、报销手续，双向转诊起付线可连续计算。对纵向合作的医联体等分工协作模式实行医保总额付费、单病种付费等多种付费方式，并制定相应考核办法，引导医联体内部形成顺畅的转诊机制，促使优质医疗资源下沉。
（三）完善药品供应保障机制。探索医联体、药品采购联合体工作联动机制，按有关规定与入围企业进行价格谈判，确定采购产品及价格。完善基本药物制度，基层医疗机构药品配备要满足常见病、慢性病等患者用药需要；适应专科、专病患者和康复期（恢复期）患者下转需求，为基层就诊、转至基层治疗患者提供必要的药品供应保障。
(四)完善人员保障、激励机制。按照“允许医疗卫生机构突破现行事业单位工资调控水平，允许医疗服务收入扣除成本并按规定提取各项基金后主要用于人员奖励”要求，完善与医联体相适应的绩效工资政策，健全与岗位职责、工作业绩、实际贡献紧密联系的分配激励机制。落实医院用人自主权，实行按需设岗、按岗聘用，建立能上能下、能进能出的灵活用人机制。创新人事管理制度，完善与医联体相适应的职称晋升办法，实行科学评价，拓展医务人员职业发展空间。
（五）加强工作成效评估评价。以医联体内医疗机构功能定位履行、基层人才结构改善和服务能力提升、基层首诊和分级诊疗制度落实等内容为重点，建立医联体整体成效评价指标体系，实施整体评估。加强评估结果的运用，与公立医院绩效评价、医院评审评价、重点专科建设等挂钩，强化工作导向作用。
五、组织实施
（一）加强组织领导。各级各有关部门和单位要进一步提高思想认识，把医联体建设作为深化医改的重要内容和增进人民健康福祉的有力举措，切实加强组织领导，建立部门协调推进机制，完善配套措施，确保工作顺利开展。各县市区政府（管委）要抓紧制定适合本辖区医联体建设的实施意见或方案，明确医联体建设目标及时间进度，按时、保质完成工作任务，2017年8月底前各县市区均要明确推进医联体建设的工作方案，10月底前所有公立医院均要启动医联体建设工作。
（二）明确部门职责。各有关部门和单位要加强统筹协调和联动互动，及时出台配套文件，发挥政策的叠加效应，保证改革措施有效落实，促进公立医院改革、医保支付方式改革、分级诊疗制度建设等体制机制创新。卫生计生部门要发挥牵头作用，组织制定医联体建设规划，加强对医联体建设的监管。发展改革部门要加大对基层医疗机构建设项目的支持力度。人力资源社会保障部门要加快推进医保支付方式改革，完善绩效工资分配机制，健全完善医务人员职称制度。财政部门要按规定落实财政补助政策。科技部门要会同卫生计生部门加强临床医学研究中心、疾病防治协同研究网络建设，促进医联体发展。物价部门要进一步完善医药价格政策。
（三）强化宣传培训。各级各有关部门和单位要开展医疗机构管理人员和医务人员的政策培训，进一步统一思想、形成共识。充分发挥媒体作用，加强对分级诊疗和医联体建设的宣传，提高社会认可度和支持度，引导群众改变就医观念和习惯，逐步形成有序就医格局。
烟台市人民政府办公室
2017年7月30日